En materia de políticas públicas de vialidad, la Ley 27181 establece que
la acción estatal en materia de transporte y tránsito terrestre se orienta a la
satisfacción de las necesidades de los usuarios y al resguardo de sus
condiciones de seguridad y salud, así como a la protección del ambiente y la
comunidad en su conjunto. Asimismo, pone especial énfasis en el rol promotor
que debe tener el Estado en el fomento de la inversión privada en
infraestructura y servicios de transporte, en cualesquiera de las formas
empresariales y contractuales permitidas por la Constitución y las leyes.
Esta es la base del sistema de concesiones en infraestructura vial.
Sin embargo, la implementación de los sistemas de concesión para
infraestructura vial trae consigo la necesidad de imponer limitaciones a la
esfera de libertad del individuo en función de principios de interés general,
naturaleza colectiva y beneficio social. De esta conciliación de intereses
entre el individuo y el Estado nace la institución de la Expropiación, reconocida
en todas las legislaciones a nivel mundial, y basada en el fundamento de la
necesidad pública y el interés social.
En ese marco, en los últimos años el Estado peruano ha buscado
implementar mecanismos de adquisición predial que privilegien el trato directo
ante la expropiación judicial forzosa. Si bien se contaba con una profusa
normativa en materia de expropiación y saneamiento para obras viales[1],
es a partir del año 2015 que se empiezan a sentar las bases para una adecuada
armonización y ordenamiento de la legislación[2],
concentrándola en determinadas definiciones de acuerdo a cada situación
específica, y optándose por trabajar con un concepto fundamental: el del Sujeto
Pasivo de Expropiación, único ente al que el Sujeto Activo está obligado a
compensar en vía de indemnización justipreciada, previa valorización y tasación
formal.
Según define el Decreto Legislativo 1192, son Sujetos Pasivo de Expropiación
los siguientes:
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DECRETO
LEGISLATIVO 1192
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SUJETO PASIVO DE EXPROPIACIÓN
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COMPONENTES INDEMNIZACIÓN
JUSTIPRECIADA
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1. El
propietario inscrito en los Registros Públicos.
2. El
propietario no inscrito en los Registros Públicos, cuyo derecho de propiedad
se acredita mediante documento de fecha cierta a que se refiere los numerales
1 al 4 del artículo 245 del Código Procesal Civil, y que cuenta tracto
sucesivo respecto del titular registral.
3. El
poseedor con más de diez años de antigüedad sobre bienes de dominio privado
del Estado.
4. El
poseedor con más de diez años de antigüedad ubicado sobre áreas sin
inscripción registral.
5. La
Junta de Propietarios, en caso de propiedad exclusiva y propiedad común.
6. El
titular del dominio fiduciario y el titular registral del bien, en caso de
patrimonio fideicometido.
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1. El
valor comercial del inmueble, incluyendo:
a)
Valor de terreno
b)
Valor de edificación
c)
Obras complementarias
d)
Plantaciones
2. Las
mejoras, cultivos permanentes existentes y los cultivos transitorios
sembrados antes de la inspección ocular.
3. El
valor del perjuicio económico, incluyendo:
a)
Daño emergente
b)
Lucro cesante
c)
Gastos de traslado
Se pagan,
pero no forman parte del Valor de Tasación:
a)
Gastos Registrales
b)
Impuesto a la Renta
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1.
Poseedores ubicados sobre bienes de titularidad privada.
2.
Poseedores sobre bienes de dominio privado del Estado que no cumplen con los
requisitos mínimos para configurar una posesión cualificada.
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Por ende, considerando la cardinal importancia de la acreditación del
tracto sucesivo y la fecha cierta en la identificación del Sujeto Pasivo de
Expropiación, es preciso establecer criterios de análisis a fin de discriminar
en qué casos los documentos exhibidos por cada titular afectado surten efectos
jurídicos por sí mismos, y en qué casos será preciso optar por un dilatado
procedimiento de saneamiento previo.
LA PROPIEDAD NO INSCRITA EN LOS PROCESOS DE EXPROPIACIÓN
Dentro del ámbito normativo relacionado a la adquisición predial para
obras de infraestructura, tenemos que, entre aquellos titulares considerados
como Sujetos Pasivos de Expropiación por el artículo 6° del Decreto Legislativo
1192, se encuentra el propietario no inscrito en los Registros Públicos,
el cual es caracterizado por la norma precitada como aquel cuyo derecho de
propiedad se acredita mediante:
1. Documento
de fecha cierta acreditado de acuerdo a los supuestos regulados por
el artículo 245° del Código Procesal Civil; y
2. Tracto
sucesivo respecto del titular registral.
Dicha norma, cuidó, además, de dejar establecido el procedimiento que
debía ser seguido por cada titular de Proyecto para su determinación. Asimismo
señala que en estos casos el Registrador público está obligado a realizar la
inscripción a favor del titular del Proyecto, de manera directa y sin
necesidad de inscribir previamente la titularidad del propietario con derecho
no inscrito.
Dos son, entonces, los elementos que configuran la legitimidad de un
titular predial para calificar como propietario no inscrito: la existencia de
un documento de fecha cierta y con tracto sucesivo. Para entender estos
conceptos, vale remitirse a lo prescrito tanto por el Código Procesal Civil
como por el Reglamento General de los Registros Públicos peruanos.
En el caso de la fecha cierta, el Código Procesal Civil
vigente establece en su artículo 245° que un documento privado adquiere fecha
cierta y produce eficacia jurídica como tal desde:
1. La
muerte del otorgante;
2. La
presentación del documento ante funcionario público;
3. La
presentación del documento ante notario público, para que certifique la fecha o
legalice las firmas;
4. La
difusión a través de un medio público de fecha determinada o determinable; y
5. Otros
casos análogos.
Excepcionalmente, un Juez puede considerar como fecha cierta la que haya
sido determinada por medios técnicos que le produzcan convicción.
Con relación al Principio de Tracto Sucesivo, el artículo
2015° del Código Civil define el mismo con la siguiente redacción: ‘‘Ninguna
inscripción, salvo la primera, se hace sin que esté inscrito o se inscriba el
derecho de donde emane’’. Asimismo, el Reglamento General de los Registros
Públicos complementa dicha definición en el IV Principio de su Título
Preliminar, añadiendo que ninguna inscripción, salvo la primera se extiende sin
que esté inscrito o se inscriba el derecho de donde emana o el acto previo
necesario o adecuado para su extensión, salvo disposición en contrario.
Entonces, puede entenderse el tracto sucesivo como aquella
cadena de trasmisiones válidas de la propiedad, en la que el acto jurídico
conformante de cada eslabón debe emanar válidamente de un derecho previamente
inscrito para surtir efectos jurídicos. Por el contario, en aquellos casos
donde uno de los actos que conforman los eslabones de la cadena acarrea defectos
de nulidad, los actos subsecuentes quedarán viciados por dicho defecto,
quedando invalidados los mismos de pleno derecho.
Ahora, si bien ambos principios resultan fácilmente verificables cuando
se trata de Escrituras Públicas emitidas por Notarios en el marco de sus
funciones regulares, no sucede lo mismo tratándose de documentos públicos
celebrados ante los Jueces de Paz (vale decir, en caso de los denominados
documentos imperfectos), los cuales vienen causando gran confusión entre los
operadores estatales encargados de llevar a cabo los procedimientos de
adquisición predial para proyectos en infraestructura. Es por ello que
buscaremos abordar la naturaleza de estos instrumentos, así como las
consecuencias jurídicas derivadas de los mismos, de acuerdo a sus
características particulares y en atención al marco legal reseñado.
ESCRITURAS IMPERFECTAS, FECHA CIERTA Y TRACTO SUCESIVO
Como bien indica Gálvez[4],
la denominación de escritura pública imperfecta data del texto del artículo
819° del Código de Enjuiciamientos Civiles (1852), el cual estipulaba que ‘‘son
instrumentos imperfectos los otorgados ante juez de paz por falta de
escribano’’, mientras disponía en sus artículos 820° y 821°, que “es necesario
que éstos (los documentos imperfectos) se protocolicen por mandato judicial
para que prueben plenamente”. Entonces, el perfeccionamiento de estos
documentos quedaba sujeto a la verificación de un acto posterior ejecutado por
un funcionario autorizado: la protocolización. Sin esta, el documento se
mantenía como imperfecto, es decir, incapaz de surtir efectos como prueba de la
celebración de una relación jurídica determinada[5].
A guisa de resumen, cabe consignar un breve repaso histórico de las
normas que han regulado la materia en el pasado:
·
Ley 1510, expedida en el año 1911, que
otorgaba funciones notariales a los jueces de paz, condicionando los efectos de
estas actuaciones a una posterior protocolización.
·
Código de Procedimientos Civiles,
expedido en el año 1912, expresamente estableció que las escrituras imperfectas
son instrumentos públicos, una vez que hayan sido protocolizadas, siendo
competente el juez de la provincia para efectos que pueda conocer la solicitud
de protocolización, quien remitía finalmente la documentación al notario
competente.
·
Decreto Ley 14605, expedida en el año 1963, aprobó la
Ley Orgánica del Poder Judicial.
·
Decreto Legislativo 767,
expedido en el año 1991, que aprobaba la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial,
disponiéndose importantes cambios en cuanto a la competencia de los jueces de
paz y jueces de paz letrados para expedir escrituras imperfectas.
·
Decreto Supremo N° 017-93-JUS, que
aprobó el Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
·
Código Procesal Civil,
promulgado en el año 1993, y que anuló el procedimiento de protocolización de
escrituras imperfectas, anteriormente contemplado en los artículos 400°, 1306°
y 1307° del Código de Procedimientos Civiles del año 1912, entendiendo que
estas escrituras son, per se, instrumentos públicos.
En la actualidad se encuentra en vigencia la Ley de Justicia de
Paz, Ley 29824, mediante la cual, se limitan sustancialmente
las competencias de los jueces de paz al establecer restricciones a las
funciones notariales que éstos pueden realizar. Así, dicho cuerpo normativo
estipula en su artículo 17°, que en los centros poblados donde no exista
notario, el juez de paz está facultado a ejercer las siguientes funciones
notariales:
1. Dar
fe de los actos y decisiones que adopten en asamblea las organizaciones
sociales o comunales dentro de su jurisdicción.
2. Certificar
firmas, copias de documentos y libros de actas.
3. (Efectuar)
Escrituras de transferencia posesoria de bienes de un valor de hasta cincuenta
(50) Unidades de Referencia Procesal[6] y
que se ubiquen dentro de su jurisdicción[7].
4. Transferencia
de bienes muebles no registrables hasta un límite de diez (10) Unidades de
Referencia Procesal.
5. Otorgamiento
de constancias, referidas al presente, de posesión, domiciliarias, de
supervivencia, de convivencia y otros que la población requiera y que el juez
de paz pueda verificar personalmente.
6. Protestos
por falta de pago de los títulos valores.
Se observa que dicha norma opta por desconocer las facultades de los jueces
de paz para celebrar escrituras públicas de transferencia de propiedad,
limitándose a estipular que las escrituras de transferencia extendidas ante los
juzgados de paz constituyen documentos públicos, de conformidad con las
disposiciones del Código Procesal Civil. Consideramos que esta merma de
facultades (que termina por reducir a los jueces de paz en meros tramitadores
de transferencias posesorias) constituye un manifiesto error por parte del
legislador, pues desconoce flagrantemente los usos y costumbres en zonas
rurales y periferias remotas, donde es impensable contar con los servicios de
un Notario.
Dicho error se pone en mayor relevancia si se toma en consideración la
ancha base territorial con que cuentan los jueces de paz en un país con las características
sociales y culturales como las del nuestro.
Felizmente dicha interpretación no ha tenido cabida dentro de los
postulados normativos del Decreto Legislativo 1192. Por el contrario, el
artículo I del Título Preliminar de la Ley 29824, Ley de Justicia de Paz,
establece que la justicia de paz es un órgano integrante del poder judicial,
mientras que el numeral 3), de la Ley 30124 estipula que es funcionario o
servidor público todo aquel que, independientemente del régimen laboral en que
se encuentre, mantiene vínculo laboral o contractual de cualquier naturaleza
con entidades u organismos del estado, incluidas las empresas del Estado. De
la combinación interpretativa de ambas normas podemos concluir que la mera
presentación de los documentos de transferencia posesoria ante Juez de Paz
genera fecha cierta y produce la eficacia jurídica requerida para
proceder con el proceso de adquisición negociada o trato directo.
En conclusión, resultan importantes las medidas adoptadas por el Decreto
Legislativo 1192, pues un acoplamiento a la línea interpretativa impuesta por
la Ley de Justicia de Paz o a los lineamientos adoptados por SUNARP no solo
hubiese implicado un profundo desconocimiento de la manera en que la
transmisión de la propiedad se lleva a cabo en el ámbito rural, sino que además
hubiese constituido fuente de gran contingencia y retraso en la liberación
predial para proyectos de infraestructura, los que hubiesen corrido el riesgo
de quedar demorados en su ejecución en virtud de un formalismo desmesurado.
CONCLUSIONES
1. Según
el artículo 6° del Decreto Legislativo 1192, el propietario no inscrito es
aquel cuyo derecho de propiedad cuenta con 1) documento de fecha cierta; y, 2)
tracto sucesivo respecto del titular registral. En estos casos, una vez agotado
el procedimiento previo, el Registrador público está obligado a realizar la
inscripción a favor del titular del Proyecto, de manera directa y sin necesidad
de inscribir previamente la titularidad del propietario con derecho no
inscrito; pero corresponde indemnizar a éste por el valor comercial del
inmueble, las mejoras, cultivos permanentes existentes y los cultivos
transitorios. Asimismo, corresponde compensarlo por el valor del perjuicio
económico, incluyendo daño emergente, lucro cesante y gastos de traslado.
2. La
vigente Ley de Justicia de Paz, Ley 29824, autoriza a los jueces de paz a
celebrar escrituras de transferencia posesoria de bienes de un valor de hasta
cincuenta Unidades de Referencia Procesal, y para certificar firmas. En ambos
casos, la intervención del juez de paz produce la fecha cierta requerida para
la configuración de la calidad legal de propietario no inscrito.
[1] Entre las normas que, a la postre, habrían de
devenir en obsoletas, tenemos al Decreto Ley 20081, Disposiciones sobre
inmuebles afectados por trazos en vías públicas; la Ley 27117, Ley General de
Expropiación; la Ley 27628, Ley que facilita la ejecución de obras públicas
viales; la Ley 28728, Ley que declara de necesidad pública la expropiación de
inmuebles, y la Ley 30025.
[2] Entre otras, podemos citar al Decreto
Legislativo 1192, Ley marco de adquisición y expropiación (y sus diversas
modificatorias), la Ley 29618, que establece la presunción de que el Estado es
poseedor de los inmuebles de su propiedad; la Ley 30230, que establece
simplificación de procedimientos administrativos; y la promulgación de un nuevo
Reglamento Nacional de Tasaciones actualizado.
[3] En el caso de ocupantes y poseedores no
susceptibles de ser considerados sujetos pasivos de expropiación, la Tercera
Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo N° 1192 establece que
es prerrogativa del Sujeto Activo en lo que corresponda y previa certificación
de disponibilidad presupuestal, reconocer las mejoras encontradas en el
inmueble y reconocer los gastos de traslado a los ocupantes o poseedores que no
constituyan sujetos pasivos de expropiación, sin que esto implique ni
constituya una indemnización justipreciada.
Apuntes sobre la problemática de las competencias notariales de los
jueces de paz en el Perú
Revista Derecho Virtual Año I, N° 3 Noviembre (2007)
[5] Aun en el año 1993, la Ley Orgánica del Poder
Judicial establecía en su artículo 58° que los Juzgados de Paz Letrados cuya
sede se ubicase a más de diez kilómetros de distancia del lugar de residencia
de un Notario Público, o donde no lo hubiera, ostentaban la función notarial de
celebrar escrituras imperfectas.
[6] Mediante Resolución Administrativa
011-2017-CE-PJ se fijó el valor de la Unidad de Referencia Procesal para el
Ejercicio Gravable 2017 en cuatrocientos cinco Soles, por lo que el monto tope
del valor de transferencia para celebrar válidamente una escritura de
transferencia posesoria de bien inmueble ante Juez de Paz asciende actualmente
a veinte mil doscientos cincuenta Soles.
[7] La dación de esta norma tuvo consecuencias a
nivel registral, pues la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos
respondió mediante la emisión de la Directiva 004-2015-SUNARP/SN, que establece
lineamientos para la calificación de escrituras imperfectas, y en cuya parte
considerativa se consignó que ‘‘las escrituras públicas otorgadas por
jueces de paz han sido utilizadas con frecuencia para la inscripción de actos
fraudulentos, sobre todo tratándose de inmatriculaciones, lo que hace aún más
relevante la necesidad de establecer con la mayor claridad posible los
criterios a seguir para la calificación de actos contenidos en estos
instrumentos a fin de no afectar el rol del registro en relación a la seguridad
jurídica, y lograr además, un grado de predictibilidad idóneo en las decisiones
que toman las instancias registrales al calificar los títulos que contienen
escrituras imperfectas’’.
Asimismo, la autoridad registral incorporó los siguientes criterios
obligatorios en materia de escrituras celebradas ante Jueces de Paz:
·
Escrituras Imperfectas otorgadas por Juez de Paz
Letrado o Juez de Paz desde 1912 hasta 1992: Requiere la presentación de la
escritura pública otorgada por Notario que contenga la escritura imperfecta
cuya protocolización fue ordenada por el juez de la provincia donde se otorgó
el instrumento.
·
Escrituras otorgadas por Juez de Paz o Paz Letrado
desde 1992 hasta el 03 de abril del 2012: Se debe aceptar, previa verificación
de cumplimiento de requisitos.
·
Escritura Imperfecta otorgada por Juez de Paz con
fecha posterior al 03 de abril del 2012: El registrador debe formular tacha
sustantiva por defecto insubsanable.
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